La prevención de conflictos ha estado en el centro de las políticas sobre construcción y consolidación de la paz de las Naciones Unidas (ONU) desde el lanzamiento de la Agenda para la Paz del Secretario General, Boutros-Ghali, en 19921. Este constituye un evento clave en la integración activa de la diplomacia preventiva en los intentos internacionales de resolución de conflictos con alta mortalidad y que prevalecerían a partir de la década de 1990, como en las guerras de la Región de los Grandes Lagos o de los Balcanes. Entonces, ¿de qué conflictos armados estamos hablando?
Antes de analizar las complejidades de la prevención de conflictos, necesitamos comprender la naturaleza de la bestia, de qué conflictos armados estamos hablando. Según el Uppsala Conflict Data Program (UCDP), la tendencia general desde la década de 1990 es una disminución constante de los conflictos interestatales a favor de los conflictos armados “intraestatales” (dentro de las fronteras del estado) internacionalizados2. Los datos empíricos muestran, además, que existe una creciente prevalencia de actores armados no estatales como partes en conflicto que luchan contra actores armados tanto estatales como no estatales. No en vano, las guerras civiles tradicionales se denominan actualmente «nuevas guerras», lo que implica que los combatientes se mezclan con los civiles, mientras que las motivaciones para la lucha prolongada tienen tanto que ver con las injusticias como con la codicia. La noción de “intraestatal” no debería llevarnos a la suposición de que estas “nuevas guerras” se están llevando a cabo solo dentro de las fronteras estatales. Por el contrario, su vínculo con las economías globales en la sombra y las redes armadas transnacionales se encuentra en el corazón de la perpetuación en el tiempo de estas guerras.
Los conflictos globales han disminuido desde su punto álgido en la década de 1990, aunque se ha producido un resurgimiento a partir de 2010, cuando comenzamos a presenciar el mayor número de víctimas por conflictos armados registrado en veinte años. Estas también estaban altamente concentradas en tres países, Afganistán, Irak y Siria. Según los datos de UCDP (2017), más del 76 % de todas las muertes registradas en 2016 tuvieron lugar en esos tres países. Sin embargo, el coste del conflicto violento debe medirse no solo por su intensidad o duración, sino también por su impacto humano, social y económico que se traduce en una inestabilidad y fragilidad futuras dentro del país y en toda la región. Estos parámetros aumentan en relevancia si observamos el número de recurrencias de conflictos que muestra cómo los conflictos armados actuales se han vuelto más difíciles de resolver que las guerras interestatales.
¿Qué es la prevención de conflictos?
Muy en contra de lo que generalmente se piensa, la prevención de conflictos no trata solo de prevenir su aparición, que puede ser constructiva, sino más bien de evitar conflictos violentos. Según la Agenda para la Paz (1992) de la ONU, la prevención de conflictos es “evitar nuevos conflictos armados, la contención de conflictos armados existentes y evitar la recurrencia de conflictos armados terminados”.
Sin embargo, un punto clave que a menudo se pasa por alto es que la prevención de conflictos impregna todo su ciclo de desarrollo, no solo la fase previa a la violencia. Por lo tanto, podemos aplicar la prevención de conflictos a sus tres fases centrales. La más obvia sería evitar la aparición de conflictos violentos desde el momento en que hay una diferencia que acaba en una polarización entre las partes, cuando todavía no ha surgido un comportamiento violento entre ellas. La segunda fase se centraría en prevenir la intensificación, la prolongación y la propagación de conflictos violentos con el objetivo de alcanzar algún tipo de alto el fuego una vez que haya comenzado la violencia a gran escala. La fase final de prevención de conflictos se centraría en prevenir una recaída en la violencia una vez que se haya establecido un acuerdo de paz y el objetivo final sea lograr la reconciliación entre las partes.
Enfoques y medios de prevención
Para que la prevención de conflictos sea lo más exitosa posible, debemos comprender que deben abordarse las raíces del conflicto, es decir, la incompatibilidad entre las partes. Eventualmente, las partes deberían estar preparadas para redefinir sus objetivos colectivos de una manera que los haga compatibles y, de este modo, transforme la relación entre ellas para siempre. Esto habla de un enfoque profundo y estructural para la prevención que se centra en “lo que prevé la guerra”, como la necesidad de lograr estabilidad política, mayor equidad económica y calidad de gobierno, respeto por el estado de derecho y los derechos humanos. Complementario a esto es lo que se conoce como “diplomacia preventiva”, que es una forma más ligera y operativa de prevención de conflictos que funciona cuando las disputas están cerca de un punto de violencia y hay margen de maniobra en términos de transformar la desconfianza y las percepciones equivocadas entre las partes.
Junto a estos dos enfoques, hay otros más sistémicos para la prevención mediante los cuales se reconoce abiertamente que los denominados conflictos “intraestatales” conllevan riesgos globales que trascienden a los estados. Las nociones cada vez más utilizadas de conflictos transnacionales y conjuntos de conflictos regionales hablan de esta realidad. Sin embargo, como lo destaca la Resolución del CS de la ONU (S / RES / 2150 2014) de 2014, vinculada a la Convención para la Prevención y para la Sanción del Delito de Genocidio, “los Estados tienen la responsabilidad primordial de respetar y garantizar los derechos humanos de sus ciudadanos…”3. Sin embargo, esto no implica que los estados sean los únicos actores involucrados en la prevención de conflictos.
Tradicionalmente, las organizaciones internacionales como la ONU y sus afiliados han desempeñado un papel principal en la prevención de conflictos a pesar de la resistencia de ciertos estados miembros contra la interferencia en los “asuntos internos” de otros estados. Las organizaciones regionales también están ganando terreno a este respecto con un papel histórico de liderazgo de la Unión Europea (UE) y un compromiso cada vez mayor de la Unión Africana (UA), entre otros. Vale la pena señalar que, en un contexto asiático, por ejemplo, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) está cada vez más comprometida, pero siempre detrás de la bandera de los conflictos interestatales como un medio para evitar acusaciones de violar el principio de soberanía estatal.
Sin embargo, la prevención de conflictos está lejos de ser un asunto impulsado por el estado, ya que las organizaciones de la sociedad civil participan activamente en este campo, como lo ha demostrado la proliferación de ONG que operan en países afectados por conflictos armados. Un informe de la Secretaría General de la ONU sobre la prevención de conflictos de 2001, destacó claramente cómo la responsabilidad central recae en los gobiernos nacionales apoyados por la sociedad civil4. Los intereses y agendas superpuestas de estas organizaciones, así como las limitaciones financieras y operativas, constituyen otro tema que justificaría una discusión aparte.
Una talla única no sirve para todos
Las conclusiones principales que podríamos extraer de la prevención de conflictos están de facto enmarcadas en el ámbito general de la resolución de conflictos. Por un lado, es clave comprender el contexto local y sus complejidades, evitando un enfoque de “talla única”. Tener un conocimiento contextual adecuado y ser sensible a la percepción local de la situación del conflicto es fundamental.
Garantizar la voluntad política suficiente para sostener los esfuerzos de prevención constituye otro requisito imprescindible. Esto no solo debería provenir de actores externos sino, más aún, de actores locales. Se deben proporcionar recursos adecuados, ya sean económicos, humanos y políticos, para apoyar tales iniciativas, como la implicación de actores regionales. Finalmente, una coordinación más efectiva entre los actores que operan en la prevención podría evitar la superposición de mandatos y la duplicidad entre actores en el terreno.
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[1] Ver ‘An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping’, 17 June 1992, disponible en https://www.un.org/ruleoflaw/files/A_47_277.pdf.
[2] Fuentes: UCDP y Peace Research Institute Oslo (Allansson, Melander, and Themnér 2017, Gleditsch et al. 2002) y UCDP (Sundberg, Eck, and Kreutz 2012; Allansson, Melander and Themnér 2017).
[3 ] Ver: Security Council Resolution 2150 (2014) adopted by the Security Council at its 7155th meeting, 16 April 2014, available at https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_res_2150.pdf.
[4] Ver UNSG Report on ‘Prevention of Armed Conflict’, UN General Assembly Fifty-fifth session, 7 June 2001, available at https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/F47125D903850952C1256E7B002D6271-CONFLICT%20PREV%202.pdf.
